对当前档案工作依法监督的思考

 

 

 

  

   《档案事业发展“十一五”规划》中,法制建设作为首要任务提出,这进一步说明以档案法制建设为保障,促进档案事业与经济社会协调发展的重要性。加强档案行政执法,提高档案依法监督能力,是依法治档,提高档案管理水平的重要手段,是档案依法监督工作的根本出发点和目标。只有加大档案依法监督力度,掌握社会依法归档的总体状况,着力从制度上和管理上发现和分析问题,才能维护档案的完整与安全,在构建社会主义和谐社会的进程中发挥档案工作应有的作用。当前必须根据档案管理面临的新情况,拓宽档案工作依法监督的对象与范围、创新档案工作依法监督的途径与方式和加大档案工作依法监督的广度与力度,以保证档案在“十一五”时期各项事业中发挥更大的作用。

 

一、拓宽档案工作依法监督的对象与范围

   “十一五”期间,我国在农业、国企、金融等领域的改革将向纵深发展,政府改革环环扣紧,国企改革继续深化,金融多项改革并行推动,农村综合改革稳妥推进和民生事业突破体制性政策性障碍等所带来的一系列新内容,迫使我们不得不对今后档案工作依法监督的对象与范围作出选择。为了适应这一社会变革,使档案工作为“十一五”时期各项事业发展真正起到保驾护航的作用。当前应重点抓好以下几点:

(一)加强对重点档案管理的依法监督、指导。

要将国家机关、社会团体、国有企业事业单位和国家控股企业的档案工作作为档案行政管理部门重点管理的对象与范围,实施重点监督指导。其原因在于“这些单位形成的档案是国家的重要财富,确保国家档案安全与完整,是档案部门义不容辞的责任。

(二)加强对专业档案管理的依法监督、指导。

从现实看,这几年政府执法部门、专业部门和事业单位的各项工作与事业广泛开展,各领域各部门实际的专门工作活动中产生了大量的专门档案,比如像学籍档案、出生档案、婚姻档案、公证档案、地名档案、地籍档案、房产档案、劳模档案、保险档案、农村土地承包合同档案等等,这些档案资源具有较高的公民个人凭证性、生活利用性价值,如能全部进馆对实现档案馆的亲民性和公共性将起到根本性作用,可以彻底改变档案馆只有党政文书档案的窘境。因此,要加强对这些档案的依法监督、指导,使其更广泛更好地为建设和谐社会服务。

尤其是集体林权制度改革,是涉及到广大农民切身利益的重大改革。关于这一问题,有一点要注意的是,既要深刻理解政府的方针政策,也要严格把握档案的法律法规,作为档案行政管理部门要重点加强与林业主管部门的协调配合,共同制定能够解决实际问题的、操作性较强的集体林权制度改革档案管理办法,积极提供多种形式的业务服务,重点做好依法监督、指导。

(三)加强对电子档案管理的依法监督、指导。

随着办公自动化的广泛应用,电子文件大量地出现在人们面前。在这种情况下,档案行政管理部门应会同政府信息产业部门联合制定电子文件管理法,确认电子文件的法律地位,明确档案行政管理部门和政府信息产业部门的职责,统一电子文件的软硬件设施,依法管理电子文件;档案行政管理部门应逐步制定和完善电子文件全过程管理制度,做到有章可循,使电子文件的管理达到标准化、规范化、制度化。各级档案行政管理部门应赠设相应的管理机构,行使监督、检查、指导电子文件归档及电子档案管理的职权。

计算机技术的出现使传统的档案管理工作发生了深刻的变革,给档案监督指导工作赋予了新的内容,对档案监督指导部门和人员提出了更高的要求,这不仅仅是社会各行各业的关注点,更是我们档案界依法监督的重点,要将监督的重点逐步从现代化技术接触较少,掌握不多的困境中走出,积极探索电子档案管理的新思路。

 

二、创新档案工作依法监督的方式与途径。

    要提高档案依法监督的时效性,加强对“十一五”时期各项建设中形成的大量档案、资料的经常性监管,发挥事先预防、事中控制和事后监督的作用,构建全方位的立体档案依法监督指导模式。通过监督指导发现问题、进行处理处罚和提出加强管理的建议是档案依法监督指导工作的基本模式。实践证明,这种依法监督模式同时也使监督指导的依据存在严重的滞后性,跟不上形势发展的需要。因此,我们必须考虑到依法监督指导应当在如何保证档案及档案工作不出现问题上发挥作用,而不能把查处的问题越大看作依法监督指导的成绩越大。如何从制度上和机制上加强管理和监督,从而有效避免问题的发生,维护档案的安全与完整,这才是应该着重考虑的问题。从档案行政管理部门角度看,就是要建立适应各个门类档案,特别是各种特殊载体档案形成特点的事后归档监督与事前参入监控结合的依法监督指导模式。要建立重点档案直接监管控制模型,有条件的要实施联网监控。

         重点档案直接监管的方式,是指档案行政管理部门在重点档案形成、积累、归档和管理等重点和关键环节上采用登记、验收、检查、组织、调节等各种有效形式实行及时、超前、跟踪监管。这种方式相对于传统的直接微观的业务指导和政府职能转变后的间接宏观的执法监督,具有监管直接具体、时效性强、对象复杂、聚合效应明显等特点。重点档案直接监管体现了监管对象和监管方式的有机统一,体现了档案工作基本要求和实现手段的统一,符合既要管住,又要管好的行政职能转变精神。

    近几年各地围绕重点档案监管进行了有益的探索,国家档案行政规章和一些地方档案法规在某些方面有了新的突破。山东省蓬莱市档案局为强化档案行政管理职能。从多方面对档案直接监管进行了系统的尝试。最近该局将“重点档案直接监管”和“档案行政执法”作为两项主要行政职能,通过新闻媒体进行公开。结合现有的政策法规对“重大活动告知和档案登记”、“建设项目、科研项目档案验收登记”、“党政活动中某些重要档案建档的组织与管理”、“重大变动事项档案处置”等作了严格规定,对重点档案直接监管的内容、途径及方法作了详细的说明。该局坚持和完善了重点工程项目跟踪服务人制度,依法参加重点工程项目验收工作,保证重点工程竣工项目档案的齐全完整。加强了与国资部门的联系,做好改制、破产国有企业档案清查工作,并及时监督有关部门做好移交国家综合档案馆,确保国有档案不流失、不毁损;支持、鼓励和引导民营企业开展档案工作,探索建立有利于民营企业发展的档案工作机制;督促开发区及乡镇工业园建立档案行政机构和档案室,并将开发区档案工作纳入目标管理考核范围;进一步规范了保险档案、环保档案及已公开现行文件利用、政务信息资源管理、公共文献基础数据库建设、档案信息资源社会化服务工作。同时积极介入本地区、本部门电子文件的产生运行过程,加强对电子文件积累、鉴定、著录、归档等环节的监督、指导,保证归档电子文件真实、完整、有效。积极探索电子档案接收、保管、利用的技术方法,做好电子档案的接收进馆工作。

    综上所述,明确“重点档案直接监管”的档案政策,一是有利于国家重要档案的完整形成和安全保护;二是有利于将档案行政管理部门的监督职能落到实处;三是有利于档案行政管理部门紧贴中心搞好服务。

 

三、加大档案工作依法监督的广度与力度。

   《档案法》明确规定各级档案行政管理部门主管本行政区域内的档案工作,行使好档案事业行政管理权是档案行政管理部门的主要职责,因此,档案行政管理部门除搞好本身依法监督的同时,应在加大依法监督的广度与力度上做好文章。

(一)加大档案法律法规宣传力度。

2007年,是《档案法》颁布实施20周年,也是修改后的《档案法》公布于10周年。要抓住有利时机早动手安排好宣传活动,把宣传贯彻《档案法》作为夯实社会主义法制权威。搞好档案系统“五五”普法宣传教育活动,积极开展内容丰富、形式新颖,广大人民群众喜闻乐见的普法宣传、纪念活动,增强社会档案法制观念和意识。同时要加强对档案工作人员的档案法制宣传,为全面推行依法监督提供思想保障。

(二)着手完善档案工作规章制度。

档案工作要紧紧围绕构建服务和谐社会这一主题,重点加强档案法制建设已成为当务之急。方向正确、任务明确,还要有得力的措施保证。档案工作实践中出现了一些新事物和新问题,迫切需要加一规范。如:企业改制过程中的档案管理、电子政务环境下电子文件和电子档案的管理、档案中介机构的管理、已公开现行文件利用中心的建设等。为适应改革开放和现代化建设形势及档案事业自身发展的需要,我们要围绕当地工作实际开展一系列调研,同时着手修订本地区一些档案工作基础性重要规章,尽快制定当地档案事业发展急需的部分规章,不断完善本地区的档案法规、规章体系,保证档案执法人员在监督中有规可循、有章可办,保障档案事业在法制轨道上健康发展。

(三) 搞好各单位的档案执法检查。

与职能部门相结合,深入推行档案系统行政执法责任制,建立健全档案执法检查工作长效机制。受职权范围的限制,档案管理部门只靠自身的力量,对档案违法案件和违法人员,无法进行有效的处罚,致使一些单位领导对档案行政管理部门的行政执法检查不屑一顾,从而导致档案行政执法形同虚设。档案行政管理部门必须积极争取当地党委、政府的支持,与同级人大、政府、纪检、监察、组织、人事等部门的相关机构通力协作,强化档案执法检查工作,将执法检查与业务指导相结合,实现档案执法检查经常化、制度化,并且要有广度与力度。从根本上解决档案行政管理部门执法监督、教育培训方面的缺位以及业务指导上的错位现象,促进业务指导、培训教育、监督检查更加规范标准,提高服务水平,强化档案业务基础工作,更地为国民经济和各项社会事业的发展提供优质高效的档案服务。

(四)建立档案管理监督工作体系。

档案的管理和监督涉及到各行各业,都是为了一个共同的目标——即管好、用好档案,为构建和谐社会服务。虽然在具体工作上部门之间各有职责分工,但也存有共同点和交叉点,所以要整合管理监督资源,形成各负其责、资源共享、优势互补、运转协调的档案管理监督机制,形成人人关心档案、依法监督档案的局面。档案部门要把服务和谐社会建设作为档案工作服务大局的重要任务,尽快建立以档案法制建设为保障,依法行政、有效监督、高效服务的档案法制工作体系。明确主题、找准位置、争取主动、有所作为。要唱好监督主角,当好管理配角,积极主动地履行职责,做到有威、有位、有为。只有这样,才能适应形势需要,做好依法监督工作。

 

蓬莱档案馆 孙艳艳

 

 

 

 

 

 


   
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